«مبانی و جایگاه حقوقی منشور حقوق شهروندی»

رونمایی از منشور حقوق شهروندی در 29 آذر ماه 1395، واکنش­ های متفاوتی را برانگیخت. اگرچه این منشور نوآوری خاصی را در خود نداشت اما از سوی گروه های مختلف با استقبال مواجه شد. در عین حال برخی گروه­ ها اعتقاد دارند موضوع حقوق شهروندی از جمله اولویت­ های نظام جمهوری اسلامی ایران به شمار نمی­‌رود. نظام جمهوری اسلامی در طول حیات 38 ساله خود همواره بر دو بعد اساسی «جمهوریت و اسلامیت» که بر مبنای شعارهای اولیه مردم در دوران مبارزه با رژیم سابق شکل گرفتند، تأکید داشته است. بر همین اساس، رونمایی از سندی که به طور جامع حقوق مردم در جامعه اسلامی را مورد توجه قرار داده و به اساسی­ ترین حقوق افراد پرداخته بسیار حائز اهمیت است.

از طرف دیگر، وضعیت شکلی این سند نیز قابل ملاحظه می­ باشد. اینکه منشور حقوق شهروندی در سلسله مراتب حقوقی کشور از چه جایگاهی برخوردار است؟ آیا قابلیت استناد در مراجع قضایی را دارد؟ مفاد منشور حقوق شهروندی شامل چه مواردی است؟ این سند چه نسبتی با تعهدات بین المللی و قوانین قبلی دارد؟ نگارنده در این سطور ضمن بررسی محتوایی و شکلی منشور حقوق شهروندی به پاسخ­ های احتمالی سوالات مذکور خواهد پرداخت. 

جایگاه منشور در سلسله مراتب قوانین

وضعیت «منشور حقوق شهروندی» در سلسه مراتب نظام حقوقی کشور کاملاً مشخص نیست؛ چرا که استفاده از عنوان «منشور» برای متون حقوقی داخلی از سابقه چندانی برخوردار نبوده و تنها در چند مورد از این عبارت پردازی استفاده شده است. البته با بررسی همین موارد معدود نیز می­ توان اراده قانونگذار در خصوص استفاده از عبارت «منشور» را تفسیر نمود؛ در واقع قانونگذار اصولاً در موارد کلی و بدون ضمانت اجرا که تکلیف خاصی را بر نهادی بار نمی­ کند از عبارت منشور استفاده نموده است. در وهله اول این حکم در خصوص منشور حقوق شهروندی نیز تا حدی صحیح به نظر می­ رسد که در ادامه ابعاد مختلف آن بررسی خواهد شد.

همانگونه که در مقدمه منشور اشاره شده، دولت بر مبنای اصل 134 قانون اساسی و در راستای اجرای اصول 121 و 113 اقدام به تهیه و انتشار این سند نموده و به منظور نظارت بر حسن اجرای حقوق شهروندی، تدابیری اندیشیده است. از جمله این موارد می­ توان به انتصاب دستیار ویژه، گزارش­ دوره­ ای دستگاه­ های اجرایی به دستیار ویژه و گزارش رییس جمهور به مردم اشاره داشت.

از این بعد، منشور حقوق شهروندی در واقع آیین­ نامه­ ای است که ضمن تعیین جهت­ گیری کلی دستگاه­ های اجرایی سازوکاری را برای نظارت بر اجرای آن طراحی نموده است. در چنین شرایطی، اجرای منشور حداقل برای دستگاه­ های قوه مجریه الزامی به شمار می­ آید، اما در الزام سایر قوا باید تردید داشت. اگرچه رییس جمهور در انتشار این منشور بر اجرا و پاسداری از قانون اساسی مبتنی بر اصل 113 تأکید کرده، لیکن تفسیر سال 1391 شورای نگهبان از این اصل، اختیارات رییس قوه مجریه را تنها به همین قوه محدود و اعلام داشت؛ مسئولیت اجرای قانون اساسی توسط رییس جمهور شامل وظایف و اختیاراتی که به سایر نهادها واگذار شده نمی­ شود. قطعاً با توجه به همین برداشت است که در مقدمه منشور همکاری سایر قوا درخواست شده؛ چرا که تحقق بخش مهمی از حقوق شهروندی به عملکرد دستگاه­ قضایی بستگی دارد. البته قوه قضائیه بر اساس قانون «احترام به آزادی­ های مشروع و حفظ حقوق شهروندی‌» که در سال 1382 به تصویب مجلس شورای اسلامی رسیده، وظایفی را بر عهده دارد که این وظایف مجدداً در منشور حقوق شهروندی نیز ذکر شده­ اند.

به هر حال در شرایط کنونی منشور حقوق شهروندی قابلیت استناد در مراجع قضایی را ندارد؛ چرا که علاوه بر مشخص نبودن جایگاه آن در سلسله مراتب حقوقی، از نظر محتوایی نیز اصولاً حکمی را به طور مشخص بیان نکرده و تنها بایدها و نبایدها را ذکر کرده و در نتیجه از ضمانت اجرا بی­ بهره است. به عبارت دیگر در نظام حقوقی داخلی، این منشور به عنوان حقوق نرم و بدون ضمانت اجرا تلقی می­ شود؛ اما نباید فراموش کرد که این می­ تواند اولین گام در مسیر تبدیل منشور به حقوق سخت و قانون موضوعه کشور باشد.

تدوین یا قانونگذاری؟

به نظر می­ رسد یکی از مهمترین ویژگی­ های منشور حقوق شهروندی، تمرکز صرف بر حقوق و آزادی­ های فردی و اجتماعی شهروندان، با در نظر داشتن معیارهای شرعی و عرفی جامعه است. مسئله­ ای که تاکنون کمتر مورد توجه بوده و اصولاً قانونگذار در مقام بیان مسئولیت­ ها و وظایف شهروندان بر آمده است. در یک نگاه کلی، این سند حقوق سیاسی، اجتماعی، اقتصادی، فرهنگی، زیست محیطی، قضایی و آموزشی را در بر می گیرد.

منشور حقوق شهروندی در واقع توضیح و تشریح فصل سوم قانون اساسی با عنوان حقوق ملت و حقوق بشری مذکور در سایر فصول است. به عنوان مثال می­ توان به حق حیات (ماده 1) حق دسترسی به رفاه، تغذیه، مسکن، کار، بهداشت و بیمه (ماده 2)، حق کرامت و برابری در مقابل قانون (ماده 7)، حق بر مصونیت اعتبار و حیثیت (ماده 9)، حق بر آزادی­ های فردی و عمومی (ماده 12) حق بر آزادی بیان (ماده 25) اشاره داشت.

این منشور متن جامع و تنقیح شده­ ای از حقوق شهروندان در جامعه ایرانی است که علاوه بر تعهدات داخلی در برخی اسناد بین المللی هم ذکر و توسط دولت جمهوری اسلامی ایران پذیرفته شده­ اند. در این خصوص مواردی همچون حقوق افراد دارای معلولیت (ماده 5)، حقوق کودکان در دسترسی به اطلاعات مناسب (ماده 32) قابل ذکر می­ باشند.

با این وجود تمامی موادی که در منشور آمده­ اند از ارزش حقوقی یکسانی برخوردار نیستند؛ چرا که ارزش خود را از جایگاه منشور اخذ نکرده­‌اند. اکثر موارد از اصول قانون اساسی نشأت گرفته­ اند و برخی نیز جزء قوانین عادی هستند که در هر دو صورت تنها تعهدات کلی و غیرقابل ارزیابی دقیق برای دولت ذکر شده و همانطور که پیش از این گفته شد، صرفاً جهت­ گیری کلی دولت در رعایت حقوق شهروندی و برخی بایدها و نبایدها را بیان داشته­ اند.

منشور حقوق شهروندی یا بشری؟

یکی از مواردی که کمتر مورد توجه قرار گرفت، ارائه سند تحت عنوان حقوق شهروندی بود. در واقع بسیاری از مواد این منشور، از جمله حقوق بشری هستند و نه حقوق شهروندی. به عنوان مثال می­ توان به ماده 1 منشور در خصوص حق حیات اشاره کرد که یک حق اساسی بشری به شمار می­ رود. در سابقه قانونگذاری نظام حقوقی جمهوری اسلامی تنها چند مورد معدود با عنوان «حقوق شهروندی» می­ توان یافت؛ اما تاکنون هیچ سند قانونی داخلی با عنوان حقوق بشر وضع نشده است. علت اکراه قانون­گذاران در خصوص بکارگیری حقوق بشر کاملاً مشخص نیست، اما بدون شک انتخاب عنوان «منشور حقوق بشر» برای سند تازه انتشار یافته، می­توانست حساسیت­ های زیادی را برانگیزد. البته این رویه در تاریخ سیاسی معاصر کشور سابقه داشته است؛ آنجا که در اوان انقلاب مشروطه و به منظور کاهش حساسیت جامعه سنتی- مذهبی ایران نسبت به اصول حقوق بشر، مثلاً از آزادی بیان به «امر به معروف و نهی از منکر» تعبیر شد و به اتکای همین استدلال رضایت علما و جامعه ایرانی کسب شد.

با این توضیحات به نظر می­‌رسد اشاره به تفاوت حق­ های بشری و شهروندی خالی از فایده نباشد. این نکته را نباید از نظر دور داشت که حقوق بشر در مفهوم عام، حقوق شهروندی را نیز در بر می­ گیرد و می­ توان آن را حقوق بشر در مقیاس ملی نامید. در تعاریف حقوق بشر عبارتست از حقوقی که به طور خاص متعلق به هر فرد و ناظر به جوهر و هستی انسانی می­‌باشد، اما حقوق شهروندی مجموعه امتیازاتی است که به واسطه عضویت در جامعه، به هر فرد اعطا شده و بنابر مصلحت جامعه، می­ تواند مورد تنفیذ، تحدید، توسعه یا تعطیلی موقت قرار بگیرد. از همین ویژگی تفاوت­ های حقوق بشری و شهروندی بیشتر آشکار می­ گردد. در واقع، شهروندان به واسطه عضویت در جامعه، به دولت (در معنای حکومت) اجازه می­ دهند حتی برخی حقوق آنها را محدود نماید، اما این اجازه شامل آن دسته از حقوق اساسی و طبیعی فرد که به ما هو انسان  برخوردار است، نمی­ شود.

از جمله ویژگی­‌های حقوق شهروندی اینست که تنها به حقوق شهروندان نظر ندارد، بلکه وظایفی را نیز برای آنها در نظر می­ گیرد و در واقع رابطه دولت و شهروندان یک رابطه متقابل در نظر گرفته شده است. به عبارت دیگر، رابطه دولت با شهروندان دو بعد دارد. در بعد فردی، شهروندان از حقوق بشر برخوردارند و در بعد اجتماعی، از حقوق شهروندی بهره­‌مند خواهند شد. با توجه به این موارد، عبارت صحیح­‌تر «حقوق و تکالیف شهروندی» است که بر مبنای مصالح جامعه، دولت و افراد ملزم به رعایت آن می­ باشند. می­ توان چنین اضافه کرد: تا زمانی که صحبت از حقوق صرف است، در چارچوب حقوق بشر است اما آنجا که با تکالیف همراه می­ شود، در حوزه حقوق شهروندی تعریف می­ شود.

یکی دیگر از تفاوت­ها، نسبت پذیری حقوق شهروندی است که موجب می­ شود هر فرد در هر جایگاه، حقوق متفاوتی با سایر افراد داشته باشد. اما مهمترین تفاوت حقوق بشری و شهروندی، قابلیت محدود سازی آنهاست. هیچ دولتی نمی­ تواند حداقل حقوق انسانی را به طور کلی و دائمی تعطیل نماید؛ البته امکان تحدید جزئی یا تعلیق موقت آنها وجود دارد. همانگونه که ماده 29 اعلامیه جهانی حقوق بشر بیان کرده، دولت­ ها با در نظر داشتن اقتضائات اخلاقی و مصالح عمومی محدودیت­ های قانونی را تنها به منظور شناسایی و رعایت حقوق و آزادی­ های افراد وضع خواهند کرد.

نتیجه گیری:

بررسی اجمالی نظام حقوقی جمهوری اسلامی ایران حاکی از اینست که منشور حقوق شهروندی اگرچه به خودی خود جایگاه مشخص و قابل توجهی در سلسله مراتب قانونی ندارد، اما به هر حال در راستای اختیارات رییس جمهور بر مبنای اصل 134 قانون اساسی صادر شده و در چهارچوب قوه مجریه قابل اعتناست.

از طرف دیگر مفاد این منشور عموماً برگرفته از اصول قانون اساسی در خصوص حقوق ملت می­ باشد که در سابقه قانونگذاری کشور، کمتر مورد توجه واقع شده اند. منشور حقوق شهروندی از جهت تدوین حقوق بنیادین شهروندان اقدم بزرگی به شمار می­ رود. این حقوق اصولاً همان حقوق بشری هستند که با عبارات جدیدی مطرح شده اند.

به نظر می­‌رسد صرف رونمایی از منشور حقوق شهروندی فارغ از نیت­‌خوانی­ های بدبینانه­‌ای که مطرح شده است، اقدامی شجاعانه و گامی رو به جلو به شمار می­ رود. با این وجود انتظار اجرایی شدن این منشور در آینده نزدیک قدری ساده­‌انگارانه است. تحقق حقوق شهروندی در وهله اول مستلزم تبدیل این منشور به سند بالادستی و الزامی شدن آن می­‌باشد. قدم بعدی، دمیده شدن این منشور در سایر قوانین و آیین­‌نامه­‌های کشور است. قوانین و مقررات کشور باید با منشور حقوق شهروندی به عنوان یک سند بالادستی در هماهنگی کامل باشند و مواردی که ناقض حقوق شهروندی هستند، لغو یا اصلاح شوند. همچنین، با توجه به اهمیت موضوع، باید مرجعی فراقوه­‌ای یا متشکل از قوای مختلف به منظور نظارت بر اجرای صحیح این قانون در نظر گرفت.

انتهای پیام